实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，是党的十八届五中全会做出的一项重大决策部署。2016年9月，中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)。此次垂管改革是自上而下的推进，实施方案的顶层设计主要在省级党委和政府，市县两级党委、政府及其相关部门怎么办?怎么做?选取几个问题，谈点个人的看法。
推进环保责任清单落实是环保垂管改革成功的基石
《意见》把“强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任”列在推进改革的第一位，凸显环境保护责任的重要性和紧迫性。且《意见》在中央文件层面首次提出制定并落实环境保护“责任清单”，用清单的方式来固化责任、细化责任。
1要厘清党委和政府的主体责任与相关部门的工作职责定位差异，制定“三大类、若干小类”责任清单，落实好地方党委和政府对生态环境负总责的要求。
第一大类是地方党委和政府及其主要领导的责任清单。包括党委责任清单、政府责任清单、党委主要领导责任清单、政府主要领导责任清单，体现负总责、主体责任和主要责任。
第二大类是地方党委和政府相关部门的责任清单。凡是涉及生态文明建设和绿色发展、环境保护的党委部门和政府部门都要承担与职能相对应的责任，每个部门都制定自己责任范围的责任清单，体现“管发展必须管环保、管生产必须管环保”的直接责任。
第三大类是地方环保部门的责任清单。体现环保部门统一监督管理责任。
2要全覆盖与抓关键相结合，对《意见》中点了名的差距较大的污染防治工作重点抓、抓重点。
《意见》指出，“明确各相关部门在工业污染防治、农业污染防治、城乡污水垃圾处理、国土资源开发环境保护、机动车船污染防治、自然生态保护等方面的环境保护责任，按职责开展监督管理”。对上述6类污染防治问题，要细分责任，认真落实到相关部门的责任清单中去，抓实抓细抓好，取得阶段性成果。
3要同步建立和完善相关监督考核和奖惩制度，推动责任清单落地落实。
责任清单是从权力清单引申出来的，同时又是考核的凭据和奖惩的依据。因此，一张责任清单同时又是一张考核清单、奖惩清单、追责清单。做好责任落实情况考核评价，就要借助于中央和各省已经建立和正在建立完善的4个方面制度。
一是中央环保督察。督察的对象主要是各省级党委、政府，及其有关部门，并且下沉到部分地市级党委和政府。
二是省级环保监察。省级环保监察主要针对市州和部分生态功能地位重要、环境保护任务繁重或环境问题相对突出的县市区党委和政府及有关部门。此次垂改任务中有关环境监察职能上收，由省环保厅统一行使，监察的范围和内容主要是市县两级政府及相关部门对环保政策的执行情况，一岗双责的落实情况和环境质量责任落实情况。
三是生态环境保护目标责任制。《意见》明确“地方各级党委和政府将相关部门环境保护履职尽责情况纳入年度部门绩效考核”。虽然现在有考核，但考核权重不够，考核结果运用偏软，没起到较好的作用。从2016年上半年中央环保督察公布的情况看，多个被督察的省都存在类似情况，其中河南省的年度考核方案中，“生态环境和可持续发展能力”这一项对发达区郑州权重占18%、非发达区权重占16%，受到通报批评。
四是 “一票否决制”。保护环境是国家的基本国策，国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》第十六条规定，地方各级人民政府要切实把环境保护放在全局工作的突出位置，列入重要议事日程，明确目标任务，完善政策措施，组织实施国家重点环保工程。制定生态文明建设的目标指标体系，纳入地方各级人民政府绩效考核，考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用、管理监督的重要依据，实行环境保护一票否决制。环保“一票否决制”在当前仍具有较强的政策性和现实性，与干部考核等人事制度密切相关。其实际运行效果主要取决于地方党委、政府的决心和力度，取决于考核目标、措施、评价指标的科学性，取决于环保部门与纪检部门的联动机制。
总之，垂直管理制度改革不单单是对环保机构的垂直管理，而是对“条”“块”关系的重新界定。首先必须明确和强化的是地方党委和政府及相关部门的环保责任。这也是本次垂直管理制度改革最鲜明的特征，是此次改革的一项基础性制度安排，是垂管实施方案中最重要、最不可缺少的一部分。做好了这项工作，环保体制的根就扎稳了，环境治理现代化的基石就牢固了，环境质量改善的目标就有望早日实现。
构建大环保格局是环保工作高效运行的重要支柱
以县级为例，垂管改革后，县级环保部门成为市级环保部门的分局，其人财物全部上收到市级，不再成为县级政府的组成部门或工作部门。那么，县级环保部门又如何处理与县级政府的关系?如何开展工作、履行环保责任?《意见》做了很多针对性的配套安排，其中特别强调要建立健全议事协调机制。
